Maaliskuun puolivälissä hallitus teki poikkeuksellisen esityksen: 15.3. lausuntokierrokselle lähetettiin lakiluonnos otsikolla Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi väliaikaisista toimenpiteistä välineellistetyn maahantulon torjumiseksi. Lakiluonnoksen tarkoitus on vastata Venäjän käynnistämään hybridivaikuttamiseen, jossa turvapaikanhakijoita välineellistetään eli tuodaan itärajalle tarkoituksena luoda painetta ja testata suomalaista oikeusvaltiota sekä Suomen kykyä vastata Venäjän toimintaan.
Julkisuudessa on puhuttu niin sanotusta käännytyslaista, eikä aivan kevein perustein – lain tavoitteena on säätää edellytyksistä, jotka mahdollistavat kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten vastaanottamisen rajoittamisen kansallisen turvallisuuden varmistamiseksi. Suomeksi sanottuna tämä tarkoittaa, että 1340 kilometriä pitkällä itärajalla turvapaikan hakeminen olisi käytännössä mahdotonta, ellei hakija pysty osoittamaan kuuluvansa erityisen haavoittuvaan asemaan esimerkiksi alaikäisyyden tai vamman vuoksi. Laki säädettäisiin poikkeuslakina eli perustuslain 73 §:n mukaisena rajattuna poikkeuksena perustuslaista. Rajattu poikkeus tarkoittaa, että se poikkeaa perustuslaista muuttamatta perustuslain tekstiä. Rajatun poikkeuksen säätämisen edellytyksenä on, että lain sisältö on sananmukaisesti hyvin rajattu. Tässä tapauksessa lain hyväksyminen tarkoittaisi, että se säädettäisiin kiireellisenä, minkä toteaminen edellyttäisi 5/6 eduskunnan enemmistön hyväksynnän. Lain hyväksyminen edellyttäisi 2/3 enemmistön.
Olen pääsiäispyhien aikana tutustunut hallituksen lakiluonnokseen sekä lukenut siihen liittyvät 60 asiantuntijalausuntoa. Lakiluonnoksen ja asiantuntijalausuntojen perusteella olen sitä mieltä, että lakiluonnos tulisi hylätä. Lyhyt perustelu tälle näkemykselleni on, että lakiluonnos on syvästi ristiriidassa kansainvälisten ihmisoikeussopimusten, EU-oikeuden ja Suomen oman perustuslain kanssa, eikä rajattu poikkeus onnistu perustelemaan tämän ristiriidan fundamentaalisuutta. Pidempiin perusteluihin olen identifioinut kuusi argumenttia, jotka ovat keskeisiä oman harkintani kannalta:
- Ihmisten välineellistäminen ei tarkoita, että välineellistetyllä ihmisellä ei olisi aitoa suojeluntarvetta.
Lakiluonnos esittää, että vaikuttamisen välineenä olevan maahantulijan maahanpääsy estettäisiin ja hänet poistettaisiin maasta. Luonnoksen mukaan tällainen sääntely koskisi vain niitä maahantulijoita, joita arvioidaan käytettävän vaikuttamisen välineenä. Tämä lähtökohta on ongelmallinen, koska 1) välineellistetyn henkilön erottaminen ei-välineellistetystä on vaikeaa, jopa mahdotonta 2) välineellistetyksi joutuminen ei tarkoita, että henkilöllä ei olisi aitoa suojeluntarvetta. Tähän ovat kiinnittäneet lausunnoissaan huomiota esimerkiksi Ihmisoikeuskeskus, joka pitää kyseenalaisena sitä, että viranomaiset pystyisivät kaikissa tilanteissa tekemään rajalla tapauskohtaisen arvion turvapaikanhakijan tilanteesta, sekä yhdenvertaisuusvaltuutettu, joka pitää epäselvänä sitä, miten rajavartija määrittää onko henkilö ”vaikuttamisen välineenä oleva maahantulija”.
Myös esimerkiksi Turvapaikanhakijoiden tuki ry toteaa eksplisiittisesti: “Se, onko reitin aikana mukana välineellistämistoimia, ei poista ihmisten kokemaa vainoa tai suojelun tarvetta.” Lisäksi on syytä huomata, että suuri osa itärajan yli tulleista turvapaikanhakijoista ovat olleet mm. Syyrian, Somalian, Jemenin, Irakin tai Afganistanin kansalaisia eli kotoisin maista, joissa on heikko turvallisuustilanne ja/tai vaikea poliittinen tilanne, kuten esimerkiksi Asianajajaliiton lausunnossa todetaan. Edellä mainittujen huomioiden valossa ihmisten välineellistämisestä ei voi vetää johtopäätöstä, että välineellistetyillä ihmisillä ei olisi aitoa tarvetta suojelulle, mikä tekee lakiluonnoksen lähtökohdasta ontuvan.
- Lakiluonnos on syvästi ristiriitainen Suomea sitovien kansainvälisten sopimusten ja EU-oikeuden kanssa.
Lakiluonnoksen ristiriita kansainvälisten sopimusten, ihmisoikeusvelvoitteiden ja EU-oikeuden kanssa on räikeä, ja ristiriitaisuudet on tunnistettu ja tunnustettu myös lakiluonnoksessa. Ristiriita ilmenee esimerkiksi suhteessa palautuskieltoon, kidutuksen ja epäinhimillisen kohtelun kieltoon, oikeuteen elämään, oikeusturvaan ja yhdenvertaisuuteen. Ristiriidat koskevat muun muassa Euroopan ihmisoikeussopimusta, pakolaisyleissopimusta ja EU:n perusoikeuskirjaa. Lakiluonnoksessa on päädytty lopputulemaan, että kansallinen turvallisuus asettuu edellämainittuihin velvoitteisiin nähden ensisijaiseksi. Tämä tulkinta on kuitenkin vähintäänkin kyseenalainen. Lausunnoissa esimerkiksi Pakolaisneuvonta katsoo, että “ainoa oikeusvaltioperiaatteen mahdollistama ratkaisu on, että esityksestä luovutaan”. Amnestyn mukaan ihmisoikeussopimuksiin sidottuja “kansainvälisiä ihmisoikeusvelvoitteita ei voida rajoittaa edes poikkeuslakia säätämällä”.
Oikeustieteen professori ja Ihmisoikeusinstituutin johtaja Elina Pirjatanniemi huomauttaa lausunnossaan, että Euroopan unionin lainsäädännön etusija suhteessa kansalliseen lainsäädäntöön on niin itsestäänselvää, että sen auki purkaminen on tarpeetonta. Pirjatanniemi toteaa myös sen, minkä lakiluonnos itsekin tunnistaa, eli että ehdotetun lainsäädännön myötä muut jäsenvaltiot ja/tai EU-instituutiot voivat kyseenalaistaa Suomen toimet. Kansainvälisen oikeuden emeritusprofessori Martti Koskenniemen mukaan on selvää, että Suomen valtio joutuu velvoitteiden rikkomisesta kansainvälisoikeudelliseen vastuuseen esimerkiksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimeen, EU- tuomioistuimeen tai johonkin YK-sopimusten valvontaelimistä. Tällöin Suomi ei voi kiistää loukkausta, sillä lakiluonnos myöntää itsekin ristiriidan sopimusten kanssa. Tämä voi merkitä korvausvelvollisuutta loukkauksesta kärsineelle, olettaen, että hän on edelleen elossa jouduttuaan käännytetyksi Suomen rajalta ja mahdollisesti palautetuksi ei-turvalliseen maahan palautuskiellon vastaisesti. On todettava, että hallituksen ollessa toistuvasti huolissaan Suomen joutumisesta EU:n velkamenettelyyn valtiontalouden alijäämän vuoksi, ovat prioriteetit jokseenkin selvät: talouspolitiikassa ei olla valmiita ottamaan riskiä kansainvälisen yhteisön paheksumisessa, mutta ihmisoikeusvelvoitteiden ja oikeusvaltion suhteen sama huoli ei selvästikään päde.
- Erityisen haavoittuvassa asemassa olevien ihmisten tunnistaminen on vaikeaa, jopa mahdotonta.
Lakiluonnoksessa lähdetään liikkeelle siitä, että “lapset, vammaiset henkilöt ja erityisen haavoittuvassa asemassa olevat ihmiset” otettaisiin turvapaikkamenettelyn piiriin myös lain ollessa voimassa. Lakiluonnoksen mukaan tehtäessä arviota erityisestä haavoittuvuudesta merkityksellistä olisi “henkilön ikä taikka fyysinen ja psyykkinen tila”. Tämä on valtavan epämääräistä, mihin olivat lausunnoissaan kiinnittäneet huomiota muun muassa lapsiasiavaltuutettu, jonka mukaan “alaikäisten tulijoiden tunnistaminenedes riittävän kattavasti olisi käytännössä mahdotonta” sekä Mannerheimin Lastensuojeluliitto, jonka mukaan vamma tai sairaus ei ole aina helposti havaittavissa ulkonäön perusteella.
Vammaisfoorumi ry huomauttaa, että “moni harvinaissairaus tai neurologinen vamma ei näy päälle päin, eivätkä ne tule ilmi lyhyessä vuorovaikutustilanteessa vieraan ihmisen kanssa.” Emeritusprofessori Martti Koskenniemi pitää esitystä käytännölle vieraana, sillä “miten yksittäinen rajavirkailija voisi selvittää, onko rajalle tulleella henkilöllä vaara joutua ehdotuksessa kuolemanrangaistuksen tai muun vainon kohteeksi?” Jopa lakiluonnoksessa itsessään todetaan, että siihen sisältyy riski “siitä, ettei viranomainen tunnista kaikkia niitä henkilöitä, joita uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu tai rangaistus”. Onkin selvää, että erityisen haavoittuvassa asemassa olevia ihmisiä jäisi vääjäämättä tunnistamatta, jolloin tavoite tunnistamisesta ei toteudu. Sen sijaan lakiluonnos johtaisi käytännössä palautuskiellon rikkomiseen ja puutteellisiin oikeussuojakeinoihin.
- Rajavartijat asetetaan kohtuuttomaan tilanteeseen.
Lakiluonnoksen toimeenpano tarkoittaisi sitä, että rajavartijoille siirtyisi vastuita, joita heillä ei ole aiemmin ollut: poikkeuslain ollessa voimassa tulisi yksittäinen rajavartija tekemään ratkaisun maahanpääsystä tai maasta poistamisesta. Tähän lisääntyneeseen ja kohtuuttomaan vastuuseen, jossa virkavastuulla toimiva rajavartija joutuisi käytännössä toimimaan keskeisiä ihmisoikeussopimuksia ja perustuslakia vastaan väliaikaisesti voimassa olevan poikkeuslain ollessa näiden kanssa ristiriitainen, kiinnittivät huomiota useat lausunnonantajat: Suomen Pakolaisapu ilmaisi huolensa siitä, että “turvapaikkamenettelyyn sisältyvät monimutkaiset ja asiantuntijuutta vaativat arvioinnit sekä päätökset ollaan käytännössä siirtämässä Maahanmuuttovirastolta rajanviranomaiselle”. Yhdenvertaisuusvaltuutettu huomautti, että malli, jonka mukaan “rajanvartija tekisi ratkaisun henkilön maahanpääsystä tai maasta poistamisesta, antaa yksittäiselle viranhaltijalle erittäin laajan toimivallan myös voimankäyttöön, ilman minkäänlaisia oikeusturvatakeita maahan pääsyä ja turvapaikkaa hakevalle henkilölle”.
Myös Asianajajaliitto huomioi lausunnossaan, ettei rajavartijoiden asemaa olla arvioitu riittävällä tavalla, ja lisäksi Ihmisoikeuskeskus huomioi, että on perustuslain kannalta ongelmallista asettaa rajavartijat asemaan, jossa heidän “tulisi omalla toiminnallaan tehdä tyhjäksi lainsäädännön tasolla olevat haasteet ja taata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen”. Tämä on Ihmisoikeuskeskuksen mukaan erityisen ongelmallista siksi, että rajavartijoiden mahdollisuudet tunnistaa haavoittuvassa asemassa olevat henkilöt ovat epävarmoja. Erityisen painavana pidän kolmen rajavartioylitarkastajan lausunnossaan ilmaisemaa huolta, jonka mukaan lakiluonnos asettaa rajavartijat “kohtuuttomaan ja mahdottomaan tilanteeseen”, kun yksittäisten virkamiesten vastuulle vieritetään tilanne, jossa tulee huolehtia samaan aikaan perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisesta sekä noudattaa hallituksen näiden kanssa ristiriidassa olevaa lakia.
- On kyseenalaista, voidaanko laki säätää rajattuna poikkeuksena perustuslaista.
Tunnistan rajallisuuteni arvioida lakiluonnokseen liittyviä perustuslaillisia kysymyksiä, mutta onneksi lausunnonantajat ovat kirjoittaneet kattavasti myös tästä aiheesta. Asianajajaliitto huomioi, että “vaikka laki ehdotetaan säädettäväksi poikkeuslakina perustuslainsäätämisjärjestyksessä, tämä ei poista ristiriitaa ehdottomien oikeuksien kanssa, joista valtio ei voi poiketa”. Pakolaisneuvonnan mukaan esitys puuttuu perusoikeusjärjestelmän kokonaisuuteen, jolloin ei voida tulkita kyseessä olevan perustuslain 73 §:ssä tarkoitettu rajattu poikkeus. Professori Pirjatanniemi huomauttaa niin ikään, että “ehdotetut säännökset kohdistuvat perustavaa laatua oleviin perus- ja ihmisoikeuksiin, joista osa on ehdottomia ja joista ei saa poiketa edes poikkeusoloissa.” Pirjatanniemen mukaan kokonaisuutta ei siis voi katsoa rajatuksi poikkeukseksi perustuslaista sen kohdistuessa perustuslain keskeisiin ratkaisuihin.
Lisäksi kansainvälisen oikeuden emeritusprofessori Martti Koskenniemi sekä oikeustieteen tohtori ja tutkimusprofessori Martin Scheinin katsovat, että lakiesitys ei ole hyväksyttävissä perustuslain 73 §:n tarkoitettuna rajattuna poikkeuksena perustuslaista. Koskenniemen mukaan esityksen keskeisimmässä kohdassa “luovutaan noudattamasta turvapaikkahakemuksen lainmukaista ja sopimukseen perustuvaa käsittelyä”, minkä vuoksi kyseessä on ihmis- ja perusoikeuksien loukkaus. Myös Scheininin mukaan ehdotettu laki puuttuu nimenomaan perustuslain keskeisiin ratkaisuihin, sillä kansainväliset ihmisoikeusvelvoitteet on perustuslain tekstissä konstitutionalisoitu eli tehty osaksi Suomen perustuslakia. Näin ollen lakiluonnoksen ja perustuslain välisen ristiriidan koskiessa erästä perustuslain perusratkaisua, lakiehdotusta ei voitaisi hyväksyä perustuslain 73 §:n nojalla rajattuna poikkeuksena.
- Kysymys rajaturvallisuudesta tulisi ratkaista tavoilla, jotka eivät edellytä ihmisoikeuksien ylenkatsomista.
Tilanne rajalla on aito, ja Venäjän hybridivaikuttaminen ja aggressio ovat oikeita asioita. Samoin on totta, että Suomi on hyvin varautunut ja varautumista tulee jatkaa. Lausuntopalautteen perusteella tilanteeseen voitaisiin kuitenkin puuttua myös sellaisilla tavoilla, jotka eivät ole ristiriidassa perus- ja ihmisoikeuksien kanssa. Ulkoministeriö huomauttaa, että lakiluonnoksessa esitellyt muun keinot ja vaihtoehdot vaikutuksineen voitaisiin lakihankkeen puitteissa selvittää ja arvioida konkreettisemmin. Niin ikään oikeusministeriö huomauttaa, että esityksessä tulisi kuvata perusteet sille, miksi “perustuslain kanssa paremmin sopusoinnussa olevien sääntelymallien ei katsota tosiasiallisesti olevan riittävän tehokkaita lain tavoitteiden saavuttamiseksi”. Myös Asianajajaliitto katsoo, että “lakiehdotuksessa on suuria ongelmia sen suhteen, onko muiden keinojen riittävyys riittävällä tavalla arvioitu”.
Yhdenvertaisuusvaltuutettu huomauttaa, että ulkomaalaislaki ja vastaanottolaki mahdollistaisivat esimerkiksi järjestelykeskusten perustamisen hakijoiden rekisteröinnin ja ensimmäisen puhuttamisen keskittämiseksi, jolloin suuretkin hakijamäärät voitaisiin kohdata hallitusti ja ihmisarvoisesti oikeusturvatakeineen. Myös Punaisen Ristin mukaan paras tapa vastata maahanmuuton ohjailuun on varmistaa tehokkaiden ja ihmisoikeuksia kunnioittavien järjestelmien olemassaolo sekä riittävät resurssit turvapaikkahakemusten asianmukaiseen ja tarvittaessa nopeaan käsittelyyn. Mannerheimin Lastensuojeluliitto ehdottaa yhtenä keinona välineellistetyn maahantulon ehkäisemiseksi kolmansiin maihin suunnatun viestinnän ja tiedotuksen lisäämistä. Tämän lisäksi Siirtolaisinstituutti, Turvapaikanhakijoiden tuki ry, Pakolaisneuvonta ja Amnesty katsovat, että välineellistämiseen voidaan puuttua luomalla turvallisia kulkureittejä pakolaisille, jolloin ihmissalakuljetus ja välineellistäminen vaikeutuvat ja onnistutaan puuttumaan ilmiön juurisyyhyn pelkän seurauksen sijaan. Lisäksi huomattava määrä lausunnonantajista huomautti, että lakiluonnoksen valmistelu on ollut hätäistä ja lausuntoaika liian lyhyt – vain kuusi arkipäivää. On selvää, että näin merkittävällä tavalla perus- ja ihmisoikeuksiin puuttuva lakiesitys edellyttäisi kiireellisyydestä huolimatta kunnollisen valmistelun, jonka aikana myös muut vaihtoehdot olisi ollut mahdollista punnita harkiten.
Lopuksi
Lakiluonnos lähtee liikkeelle premissistä, jonka mukaan tämän hetkinen rajatilanne on täysin poikkeuksellinen eivätkä kansainväliset sitoumukset tunnista maahanmuuton välineellistämistä. Lausuntopalautteiden mukaan tämä ei pidä ihan kokonaan paikkaansa: Yhdenvertaisuusvaltuutettu muistuttaa, että valtiot ovat vuosikymmenten saatossa käyttäneet ennenkin pakolaisia politiikan välineinä. Unicef muistuttaa, että Neuvostoliiton hajotessa 1990 Neuvostoliitto salli kolmansien maiden kansalaisten matkustaa Suomeen ilman viisumia. Siirtolaisuusinstituutti muistuttaa, että Ukrainan sodan alettua Suomeen saapui maaliskuussa 2022 keskimäärin yli 500 turvaa hakevaa ihmistä vuorokaudessa, eli Suomella on kykyä käsitellä suuriakin määriä hakemuksia. Professori Pirjatanniemi tuo myös esiin, että “tilanteen hahmottamista vaikeuttaa se, että luotettavaa ja kaikkien saatavilla olevaa tietoa mahdollisten rajanylittäjien määrästä, motiiveista, vieraan valtion osuudesta ja koko toiminnan luonteesta on vaikea saada”. Näen edellämainittujen kysymysten olevan keskeisiä, kun kansallista turvallisuutta punnitaan ihmisoikeuksien noudattamista vasten. Toisin sanoen näin painavalla esityksellä tulisi olla selvästi artikuloitu lähtökohta, jonka ratkaisu muilla tavoin on osoitettu mahdottomaksi. Nyt näin ei ole.
Olen tässä tekstissä pyrkinyt tuomaan esiin joitain huomioita niin sanottuun käännytyslakiin liittyvästä problematiikasta. Yllä mainittujen kohtien lisäksi ongelmallisia kohtia ovat mm. ihmisoikeussopimusten edellyttämien oikeussuojakeinojen täydellinen puuttuminen, voimakeinoin tapahtuvien pushbackien mahdollistaminen ja tilanne, jossa turvapaikanhakijat jäävät potentiaalisesti jumiin kahden maan väliin ilman mahdollisuutta siirtyä kumpaankaan. Valitettavasti lakiluonnoksen jokaisen ongelmallisuuden käsittely ei ole yhdessä blogipostauksessa tilanpuutteen vuoksi realistista, mikä kertonee enemmän luonnoksen monista ongelmista kuin allekirjoittaneen tiivistyskyvystä. Valtaosan lausunnoista suhtautuessa esitykseen skeptisesti tai suoraan kielteisesti tulisi esitys nähdäkseni hylätä. Emeritusprofessori Koskenniemi toteaa lausunnossaan, että on “poliittisen harkinnan alaan kuuluva kysymys, onko ihmisoikeussopimusten loukkaukset kuitenkin syytä tehdä”. Lainsäätäjänä en itse pidä todennäköisenä saati mahdollisena tilannetta, jossa lakiluonnokseen liittyvät ongelmakohdat oltaisiin kyetty jatkovalmistelussa ratkaisemaan siinä määrin tyydyttävästi, että kykenisin äänestämään esityksen puolesta.